TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1352/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1352 DE 2024
Expedientes: CJU-5681 y CJU-5733
Conflictos de competencia entre jurisdicciones suscitados entre la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[1]
Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. A continuación, se resumen los hechos que soportan los conflictos entre jurisdicciones que fueron remitidos a la Corte Constitucional y asignados al Magistrado Ponente para su decisión, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, respecto de demandas relacionadas con acciones de lesividad impetradas por la Administradora Colombiana de Pensiones -en adelante Colpensiones- en contra de actos administrativos emitidos por la misma entidad. A continuación, se resumen los hechos de cada uno de los expedientes de la referencia:
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Asunto |
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5681 |
El 27 de abril de 2023, Colpensiones interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) en contra de las siguientes decisiones: (i) la Resolución 6421 del 22 de abril de 2010, a través de la cual la entidad reconoció y pagó la sustitución de la pensión de vejez con ocasión del fallecimiento del señor José Guerrero Escamilla; y (ii) la Resolución No. 11218 del 19 de julio de 2010, mediante la cual Colpensiones modificó parcialmente el artículo segundo de la Resolución No. 6421 del 22 de abril de 2010, en el sentido de reconocer y pagar el retroactivo pensional causado desde el 13 de marzo de 2009 al 30 de abril de 2010 con ocasión del fallecimiento del señor José Guerrero Escamilla. Colpensiones refirió que se reconoció una mesada superior a la que en derecho corresponde en favor de la cónyuge supérstite.[2] |
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Autoridades en conflicto |
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En auto del 13 de febrero de 2024, el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Cartagena declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió el asunto a los juzgados laborales del Circuito de Cartagena. Refirió que el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) determina que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se ocupa de los litigios relacionados con actos administrativos, contratos y demás aspectos del derecho administrativo, incluyendo conflictos entre servidores públicos y el Estado, y la seguridad social administrada por entidades públicas. No obstante, refirió que el artículo 105 ibidem excluye los conflictos laborales entre entidades públicas y trabajadores oficiales de esta jurisdicción. En contraste, refirió que el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) asigna a la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, la competencia para resolver conflictos derivados directa o indirectamente de contratos de trabajo. Asimismo, afirmó que, el Consejo de Estado, ha sostenido que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer los conflictos entre el Estado y los servidores públicos, salvo en los casos que involucren a trabajadores oficiales, los cuales se resuelven en la jurisdicción ordinaria. Con fundamento en lo anterior, estimó que el caso bajo estudio es competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, dado que el señor José Guerrero Escamilla era un trabajador particular de la Electrificadora de Bolívar.[3] |
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Una vez asignado el caso a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, el expediente fue remitido al Juzgado 9º Laboral del Circuito Judicial de Cartagena. Mediante auto del 7 de mayo de 2024, esta autoridad judicial no avocó conocimiento de la demanda, suscitó conflicto negativo de competencia y remitió la colisión a la Corte Constitucional. Argumentó que la demanda presentada por la demandante se basa en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, específicamente en la modalidad de acción de lesividad. En ese sentido, refirió que el artículo 97 del CPACA establece que, salvo excepciones legales, un acto administrativo que modifique una situación jurídica particular o reconozca un derecho no puede ser revocado sin el consentimiento previo del titular. Si el titular niega el consentimiento y la autoridad considera que el acto es inconstitucional o ilegal, debe demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Señaló que, en Sentencia del 9 de julio de 2014, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aclaró que la acción de lesividad tiene un carácter objetivo, destinada a proteger el ordenamiento jurídico al buscar la nulidad de actos administrativos que violan principios de constitucionalidad y legalidad. Con fundamento en lo anterior, determinó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para abordar el asunto, dado que incluye la nulidad de una resolución y la restitución de pensiones reconocidas, y no está relacionado con un asunto de la seguridad social integral ni con el fuero sindical.[4] |
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CJU |
Asunto |
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5733 |
El 31 de octubre de 2022, Colpensiones ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) en contra de la Resolución No. 105336 del 19 de septiembre de 2011, por la cual el Instituto de Seguros Sociales (ISS) hoy liquidado, reconoció una pensión de vejez de conformidad con lo establecido por el Decreto 758 de 1990, a favor de la señora Shirley Deyanira Cañizales Peña. Colpensiones refirió que el valor previsto en el acto administrativo es una cuantía superior a la que tenía derecho el beneficiario, toda vez que fue liquidada con un IBL superior al correspondiente.[5] |
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Autoridades en conflicto |
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En auto del 29 de noviembre de 2023, el Juzgado 17 Administrativo del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia y remitió el asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. La autoridad judicial señaló que, de acuerdo con los artículos 104 y 197 del CPACA, el proceso debe ser remitido al juez laboral, incluso si involucra un acto administrativo expedido por Colpensiones. Idea seguida, afirmó que el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, modificado por la Ley 1564 de 2012, confiere a la Jurisdicción Ordinaria la competencia para resolver controversias sobre la prestación de servicios de seguridad social entre afiliados, beneficiarios, empleadores, y entidades administradoras, excepto en casos de responsabilidad médica y contratos. Además, refirió que el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 establece una cláusula general de competencia para asuntos no asignados a otra jurisdicción. Por otro lado, refirió que la Corte Constitucional en los autos 314, 356, 433 y 746 de 2021, ha aclarado que la jurisdicción competente se determina por la naturaleza de la vinculación del trabajador al momento de causar la prestación en asuntos relacionados con pensiones. En el caso específico, comentó que la señora Shirley Deyanira Cañizales Peña trabajó en el sector privado y no como empleada pública al momento de causarse la pensión, por lo que el asunto era competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social.[6] |
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Una vez asignado el caso a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, el expediente fue remitido al Juzgado 4º Laboral del Circuito Judicial de Bogotá. Mediante auto del 13 de junio de 2024, esta autoridad se declaró la falta de jurisdicción para conocer del caso, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a la Corte Constitucional para dirimir la colisión suscitada. La autoridad judicial afirmó que la cláusula general de competencia en controversias relacionadas con el sistema de seguridad social está regulada por los numerales 4º y 5º del artículo 2º del CPTSS, que establecen que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer disputas derivadas de la relación laboral y del sistema de seguridad social. Advirtió que la Corte Constitucional en el Auto 316 de 2021 determinó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las acciones de lesividad, incluso si estos actos se refieren a asuntos laborales o de seguridad social. Así, afirmó que la regla de competencia establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia exclusiva para conocer las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas por la administración, independientemente de si los actos administrativos se refieren a asuntos laborales o de seguridad social.[7] |
Cuadro No. 1.
II. CONSIDERACIONES
A. Competencia para la acumulación de procesos de conflictos de jurisdicción por presentar unidad de materia
2. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones. Asimismo, en aras de garantizar los principios de celeridad y el acceso a la administración de justicia, es competente para disponer la acumulación de los conflictos de jurisdicciones que presenten unidad de materia, en virtud de lo dispuesto en los artículos 5 (literales a y v), 49 del Acuerdo 02 de 2015, 5 del Decreto 2067 de 1991, 148 y 150 de Ley 1564 de 2012. Por esta razón, al verificar que los expedientes de la referencia presentan una problemática similar, esta Corporación ha decidido acumularlos.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
3. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[8]
4. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
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Presupuesto |
Contenido |
Constatación |
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Subjetivo |
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[9] |
Los conflictos analizados se suscitaron entre autoridades de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y otras pertenecientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Supra 1 Cuadro 1 Autoridades en conflicto). |
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Objetivo |
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[10] |
Las autoridades referidas tienen una controversia respecto de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -acción de lesividad- interpuesto por Colpensiones (Supra 1 Cuadro 1 Asunto). |
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Normativo |
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[11] |
Las diferentes autoridades judiciales inmersas en los conflictos entre jurisdicciones referidos acudieron a fundamentos jurídicos para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción (Supra 1 Cuadro 1 Autoridades en conflicto). |
Cuadro No. 2
C. Asunto objeto de decisión y metodología
5. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá los conflictos de jurisdicciones suscitados entre autoridades de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y entre autoridades judiciales de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo respecto de demandas presentadas en relación de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver las demandas ajustadas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (acción de lesividad) interpuesto por Colpensiones. En primer lugar, reiterará la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en estos casos, de conformidad con lo previsto en el Auto 316 de 2021. En segundo, resolverá el caso concreto.
D. La competencia para conocer de las demandas presentadas por Colpensiones contra actos propios es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración de los autos 316 y 840 de 2021
6. La Sala ha establecido que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, incluso si el acto objeto de controversia contiene un pronunciamiento sobre derechos pensionales.[12]
7. En efecto, la Corte ha señalado que, de un lado, el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Y del otro, el artículo 104 del mismo código dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con actos ( ) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ). De manera que, las demandas presentadas por las autoridades públicas en contra de sus propios actos son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
8. Así lo explicó la Corte, en los autos 316 y 840 de 2021, al establecer que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan obtener la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio o de uno proferido por una entidad pública liquidada, a la que le hayan subrogado sus derechos y obligaciones, le corresponden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
9. Regla de decisión. Reiteración autos 316 y 840 de 2021. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
E. Caso concreto
10. La Sala Plena advierte que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los casos que suscitan los conflictos de jurisdicciones entre de la referencia. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en los autos 316 y 840 de 2021.
11. En los casos objeto de controversia, la Sala observa que, el propósito de Colpensiones con las demandas presentadas es obtener la declaratoria de nulidad parcial de tres actos administrativos. Dos propios y uno proferidos por el ISS, entidad que fue liquidada y cuyas obligaciones fueron subrogadas por la entidad demandante. Lo expuesto, con fundamento en el Artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, conforme a los trámites inherentes a la acción de lesividad. Asimismo, se reitera que ese tipo de demandas no están relacionadas con el reconocimiento de una prestación de índole pensional. Por tanto, no corresponden a las actuaciones que son competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Aquellas pretenden obtener la revisión de los fundamentos que tuvo en cuenta la administración para concederlo.
12. En suma, la Sala Plena encuentra que las controversias objeto de análisis corresponden a acciones de lesividad, las cuales deben ser conocidas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en virtud de lo dispuesto en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 y en aplicación de la regla de decisión fijada en los Autos 316 y 840 de 2021. Por tanto, ordenará remitir los expedientes a los juzgados representantes de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en cada proceso, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
13. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el CJU-5681 al Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Cartagena y el CJU-5733 al Juzgado 17 Administrativo del Circuito de Bogotá. Lo anterior, para lo de su competencia y para que comuniquen la presente decisión a los interesados.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones identificados con los expedientes CJU-5681 y CJU-5733, por presentar unidad de materia.
Segundo. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado 9º Laboral del Circuito Judicial de Cartagena, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Cartagena es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido. En consecuencia, por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-5681 al Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Cartagena para que adelante las actuaciones de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en estos trámites.
Tercero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 17 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 4º Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 17 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido. En consecuencia, por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-5733 al Juzgado 17 Administrativo del Circuito de Bogotá para que adelante las actuaciones de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] En el acápite de antecedentes de la presente decisión se incluye un cuadro que contiene, con precisión, la referencia de los expedientes y las respectivas autoridades involucradas en el conflicto.
[2] Expediente CJU-5604, documento digital 01Demanda202300230pdf.
[3] Ibid., documento digital 10RemiteJurisdiccionOrdinaria202300230pdf
[4] Ibid., documento digital 03AutoNoAvocaConocimientoySuscitaConflictoDeCompetenciapdf
[5] Expediente CJU-5733, documento digital 003DEMANDA31102022_160116pdf
[6] Ibid., documento digital 026RemiteOrdinariapdf
[7] Ibid., documento digital 02AutoProponeConflictoAccionLesividadColpensionespdf
[8] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[9] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[10] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política).
[11] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[12] Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.